Ci si interroga spesso sul perché determinate forme di governo, che si contraddistinguono solitamente per il marcato carattere illiberale, prendano corpo all’interno di ordinamenti sociali e politici che sembrano invece stabili. Molto più interesse desta il ruolo della “cultura” nel rendere omogenea la stratificazione e l’identità del popolo all’interno di taluni regimi politici. Il ruolo della propaganda e quindi le manifestazioni riconducibili alla cultura propinata da un’ideologia sembrano essere quasi il connotato distintivo di sovrastrutture politiche che, in passato e nel nostro attuale presente, si alimentano nelle coscienze degli individui traendo da esse la maggiore fonte di legittimazione etica e morale. In ciò, apparati e figure dello Stato quali i suoi rappresentanti al governo, e le stesse forze politiche che li sostengono, si pongono in netta contrapposizione alla classica funzione istituzionale della rappresentanza che risulta invece sancita dalla legge nelle costituzioni democratiche repubblicane.
Gli intrecci tra cultura e potere vanno però a mio avviso approfonditi non a posteriori, quando si può solamente giustificare un determinato stato di cose, ma vanno analizzate innanzitutto le dinamiche intrinseche del potere, e in generale cosa si intenda per struttura di potere e a cosa essa corrisponda nel processo storico.
Partiamo da una nozione “rotonda” di potere. Non è infatti un’esclusiva dei tempi odierni che vi fossero forme di potere capillarmente ramificate e così estese che, per quanto complesse fossero, la loro amministrazione non potesse essere il risultato di una concezione pluralista e democratica dello Stato. L’impero romano ad esempio era troppo vasto perché la forma della Repubblica, retta dai consoli e coadiuvata dal Senato, potesse da sola essere in grado di consolidare un modello monistico e accentrato della cosa pubblica e al tempo stesso presentarsi come una realtà ecumenica di popoli riuniti sotto lo stesso vessillo. Così nacque l’impero che non fu però una caratteristica istituzionale peculiare solo di Roma. Si può pensare, però, che anche quello romano condividesse le principali caratteristiche di una congregazione politica la cui organizzazione prevedesse necessariamente un modello orizzontale tra le varie genti che ne componevano le diverse compagini. Con questa caratteristica di orizzontalità intendo precisamente il carattere fondativo di ogni forma di potere che si presenti come universale. Infatti, l’idea stessa che la realtà di una convivenza tra popoli potesse avere prerogative così estese ci deve fare bene intendere che il solo potere politico, per quanto capillarmente diffuso, non potesse da solo porsi come “cardine identitario”, capace di arginare le frizioni e i dissidi intestini che si sarebbero inevitabilmente verificati tra le diverse compagini sociali in un organismo geopolitico tanto vasto quanto complesso. Le figure dei vari imperatori romani incarnavano da questo punto di vista la materializzazione dell’ideale imperiale romano di potenza e conquista, non senza affiancare però alla loro figura anche una funzione augurale che era tipica degli auspici, cioé di quel carattere cerimoniale che presenziava i riti religiosi che i sacerdoti compivano durante i sacrifici per rassicurare l’esercito sulla buona riuscita di un impresa bellica. Questo carattere misto che rivestiva l’autorità civile del capo di un manto spirituale è la realizzazione della nozione di potere universale.
Infatti ogni regime autocratico punta ad ottenere la legittimazione temporale e spirituale: si definisce con ciò la duplice radice di ogni struttura di potere traducibile storicamente in un ordine sociale e politico, processo che va sotto il nome di cesaropapismo, dalle due autorità del papato e dell’impero che nel Medioevo si contendevano il potere universale. Tale condizione prende ispirazione infatti dalla dottrina delle due spade o dei due soli, che papa Gelasio I introduceva per giustificare la compresenza di queste due importanti istituzioni che regolano il potere civile e spirituale nella società del Medioevo.
È importante notare che una società risulta sempre plasmata dalle spinte contrapposte dei centri di promanazione del potere e non a caso quando si verifica l’instaurazione di forme assolutistiche e universali, come abbiamo illustrato per l’impero romano ,si osserva parimenti la rivendicazione e l’appropriazione di una tipologia di potere su di un’altra. Così si è verificato per le due principali manifestazioni del potere nella storia, quello temporale che ne rappresenta la radice politica e quello spirituale, che canalizza la religione; in questo modo quando occorre uno sbilanciamento tra i due si instaura una forma accentrata che propende o verso la teocrazia, in alcuni Paesi mediorientali come l’Iran, oppure da ordinamenti politici dal carattere spiccatamente autoritario ( Cina, Russia, Emirati Arabi etc.). Tuttavia nella moderna società occidentale questo processo di accentramento universale del potere non si verifica con la stessa frequenza che in altre culture del pianeta. Si può guardare, in proposito, alla storia degli Stati del vecchio continente e ritenere che ciò sia stato dovuto alla presenza di una sovrastruttura terza e neutra rispetto alle due precedenti forme. Tale struttura è riconducibile all’apparato della burocrazia, la quale fu una delle principali caratteristiche del moderno Stato francese, in grado di costituire un contraltare al potere temporale e a quello spirituale e, al tempo stesso, rappresentare la sintesi delle due precedenti e opposte visioni del mondo. L’etimologia del termine “burocrazia” risale al greco ϰϱάτος, che si traduce con “dominio”, e del termine francese bureau, che significa “scrivania o ufficio”. Il termine divenne poi di uso corrente. La burocrazia risulta nella teoria moderna dello Stato un ambito peculiare di interesse dell’economia politica : se ci pensiamo, una preminente caratteristica degli Stati moderni consiste nella loro architettura istituzionale e burocratica e nell’assetto di norme codificate e di consuetudini che costituiscono un punto fondamentale nella regolazione dei rapporti tra i cittadini. Infatti la complessa strutturazione degli ordinamenti giuridici degli Stati moderni nel vecchio continente per certi versi ha rappresentato la maturazione dialettica che scaturiva dalle conflittuali e divergenti visioni del mondo offerte dall’ordinamento temporale e da quello spirituale. Questa sintesi recepita nelle legislazioni giuridiche degli Stati moderni si pone alla base delle varie fasi di avanzamento di una civiltà. In tale senso il diritto costituendo una riflessione unitaria maturata in un determinato periodo storico sulle stesse usanze, consuetudini e norme che vigono all’interno di una civiltà, rappresenta la primordiale fonte di cultura, in quanto trasferisce il risultato di tale riflessione nelle molteplici forme di espressione come la letteratura, la filosofia, la scienza, l’arte e la musica.
Diventa a questo punto importante comprendere come sia stato possibile attuare nella struttura burocratica una sintesi tra l’istituzione dell’impero e quella del papato. In particolare va considerato il contestuale ruolo esiziale che ha consentito agli Stati moderni di convogliare la dialettica tra le due fonti del potere universale nella edificazione dell’architettura istituzionale delle moderne forme di governo, a seguito in particolare della Rivoluzione Francese, che fu un crocevia storico fondamentale per il decisivo affermarsi delle costituzioni democratiche. Infatti, la burocrazia svolse la funzione di connotare la nascita dello Stato moderno con l’identificazione del diritto naturale nell’amministrazione dei vari “organi” del potere. La visione organicistica dello Stato si pone quindi con la funzione di disintermediare il rapporto definito all’interno di una struttura asimmetrica di potere, come era per la società feudale, che legava l’imperatore o il monarca e il popolo. Tuttavia, ciò significa sostituire il concetto di amministrazione dello Stato con quello di “organizzazione” di questo stesso rapporto di potere in maniera visibile e trasparente. Non essendoci ,in tal senso, nulla di più trasparente e semplice della manifestazione estrinseca di tale principio organico nell’amministrazione dello Stato, che a sua volta comprendeva anche il principio di organizzazione del corpo sociale, il ruolo della nascente istituzione burocratica fu pertanto quello di disarticolare il legame tra l’istituzione centrale e il corpo civile attraverso una rete di ramificazioni del governo distribuite in settori eterogenei dell’amministrazione. Pertanto l’amministrazione dello Stato si ottiene tramite la convergenza necessaria con l’organizzazione endogena della realtà del corpo sociale, coadiuvata a tale fine dal ruolo di controllo e di raccordo tra l’istituzione pubblica e quella privata, ruolo che fu definito storicamente dalla struttura della burocrazia. Nella storia degli Stati moderni ciò si realizza in maniera compiuta attraverso la riqualificazione della figura stessa del sovrano, non più rivestita dal monarca assoluto o dall’imperatore, ma definita dalla stessa assemblea dei cittadini, i quali però, rivendicando il ruolo di essere il vero Soggetto agente all’interno del processo legislativo, al stesso tempo costituiscono l’oggetto delle delibere legislative, ovvero la materia su cui sarebbero dovute formulare le disposizioni delle leggi.
Per dimostrare questo forte legame tra l’amministrazione dello Stato e l’organizzazione del corpo sociale, tale che la stessa amministrazione dei vari organi del potere sia il riflesso della organizzazione delle componenti in cui è articolato il rapporto asimmetrico del potere tra autorità centrale e popolo, prendiamo in considerazione due aspetti.
Il primo di essi è costituito dal processo legislativo in cui il sovrano è raffigurato dalla stessa assemblea dei cittadini: se l’attività legislativa è universale, cioè è rivolta all’intera generalità dei consociati, in cui tutti sono eguali per diritti e doveri, allora è necessario che la materia di legislazione sia pertinente alla forma in cui si realizza il governo del sovrano, che corrisponde, come abbiamo detto, all’adunanza generale dei cittadini; ma affinché una tale forma di governo sia possibile essa deve riguardare innanzitutto l’organizzazione del corpo sovrano. La burocrazia è da questo punto di vista nella sua funzione di raccordo tra potere centrale e popolo, una forma di governo endogeno in cui tutto ciò che non pertiene l’ organizzazione del corpo sociale non rientra di diritto nella materia di amministrazione dello Stato: così si è infatti interpretato il principio per cui sia garantita la trasparenza degli organi amministrativi nell’esercizio del potere in rappresentanza dello Stato.
Il legame realizzato da questa corrispondenza tra amministrazione dello Stato e organizzazione della compagine sociale e civile può essere infatti tradotto in termini formali in modo semplice e immediato. Infatti risulta necessario operare una finzione concettuale che rappresenti la disintermediazione tra funzione legislativa ed esecutiva del potere nei termini di identità di struttura tra la funzione legislativa e in particolare per l’organizzazione del corpo sociale, e il potere esecutivo immedesimato dall’apparato dell’amministrazione pubblica . In questo modo siamo persino in grado di fornire una giustificazione razionale della realtà storica della burocrazia.
Ammettiamo che il corpo politico del sovrano soggettivamente inteso nell’esercizio della sua funzione legislativa, ponga se stesso come oggetto nell’insieme delle leggi formulate nell’adunanza dell’assemblea dei cittadini. Da questa operazione di oggettivazione del corpo sovrano è possibile creare un’identità di struttura tra le norme promulgate dall’organo legislativo e i provvedimenti normativi di rango amministrativo , deputati ad applicare il contenuto delle leggi, ovvero a mettere in pratica ciò che è scritto in materia di legge.In tale modo ci avvaliamo di un formalismo giuridico filosofico per descrivere cosa significhi la categoria della separazione dei poteri tramite il concetto di “disintermediazione”, che appunto vuol dire separare facendo però in modo che le due dimensioni rimangano interconnesse in una sorta di azione a distanza. Le due dimensioni del potere riguardano rispettivamente il processo legislativo da parte del corpo sovrano dei cittadini e l’amministrazione dello Stato da parte dell’organo esecutivo del governo centrale e delle ramificazioni di esso a livello capillare. Delucidiamo ora tale concetto in modo da articolare le fasi in cui avviene la trasformazione di questo processo in quanto l’amministrazione dello Stato costituisce , in seconda istanza, non solo il legame tra la dimensione pubblica e privata della comunità, ma rappresenta una vera forma di governo, allorquando si intenda anche il fenomeno, ben più vasto e complesso, dell’attività dei funzionari: tale congegno istituzionale che fungeva da raccordo tra autorità centrale e sovranità popolare, anche se non strettamente riconosciuto come forma di un ordinamento giuridico specifico, riguarda inevitabilmente una dinamica inerente il governo, quindi del potere esecutivo. Siccome questi due ambiti che ineriscono la funzione legislativa e quella esecutiva sono tra loro diversi ed eterogenei, non possiamo immediatamente definire una speculare corrispondenza tra le due realtà, tale che ad esempio si possa ritenere che l’amministrazione e il governo dello Stato si presenti come la naturale prosecuzione della funzione legislativa, esercitata dal sovrano, nel rango normativo primario del potere esecutivo. Per farlo dobbiamo considerare un termine intermedio nella costruzione della nostra corrispondenza: ciò riflette l’operazione di sovrapposizione tra le due funzioni del potere tale che possano essere fatte corrispondere in maniera completa e definita. L’elemento che assicura la corrispondenza tra le funzioni del potere legislativo esercitato dal sovrano e quello esecutivo detenuto dal governo è offerto dall’apparato della burocrazia: infatti si potrebbe dimostrare che la stessa articolazione dei poteri legislativo ed esecutivo si genera e si comprende a partire dalla funzione della burocrazia.A questo punto il problema si traduce nel postulare all’interno dell’ordinamento statale la presenza, intesa non più come semplice funzione ma come entità fisica determinata, di un canale predisposto a mettere in atto le norme legislative, rendendole effettive con provvedimenti amministrativi. Tale prerogativa è la manifestazione estrinseca della tecnostruttura degli apparati burocratici. Ciò consente, infatti:
a) al corpo politico del governo di recepire i provvedimenti delle leggi,
b) di rendere funzionale attraverso la sua stessa rete di ramificazioni dei vari apparati, una attuazione concreta del disegno organicista il cui risultato finale è disarticolare la funzione legislativa da quella esecutiva, e in questo modo metterle in corrispondenza,
c) fare in modo però che l’apparato della macchina statale riesca ad adeguare la forma dell’apparato posto in capo al governo del potere esecutivo alla organizzazione del potere del sovrano tramite l’apparato amministrativo.
Da queste premesse si ottiene pertanto il risultato ottimale di una vera e propria amministrazione centrale del potere.In tal modo la burocrazia diviene il termine intermedio che connetteva suriettivamente la nascita del sovrano moderno con la stessa amministrazione effettiva dello Stato.La funzione che abbiamo preso in esame, che quindi deve garantire la specularità della corrispondenza tra potere legislativo e il potere esecutivo, permette di pensare che l’intera macchina statale si comporti come un corpo autonomo nell’amministrazione del potere e che quindi risulti in definitiva l’immagine speculare del corpo sovrano quando questi esercita la podestà legislativa.
Quindi la traslazione dal piano formale a quello inerente la scienza giuridica del diritto amministrativo in definitiva è utile a dimostrare che l’apparato burocratico ha la funzione di adeguare i provvedimenti che regolano l’amministrazione dello Stato sulla base di come possano essere interpretate le norme della legge non in quanto astratte prescrizioni configuranti fattispecie putative accidentali, ma nella realtà sostanziale del loro contenuto, ovvero come il riflesso attuale dell’identità del sovrano. Questo legame, come abbiamo già visto, è possibile solo quando l’amministrazione dello Stato, viene ad essere il riflesso del principio di sovranità del popolo che si attua nella funzione legislativa. Tutto ciò si rende manifesto, però, nella misura in cui il modo tramite il quale si decide che il corpo sovrano debba interfacciarsi con se medesimo, essendo allo stesso tempo soggetto e oggetto di materia legislativa, definisce una struttura endomorfa interna allo Stato : da ciò si ottiene che la struttura dell’amministrazione dello Stato, venga costruita secondo la ratio per cui sia possibile organizzare la materia legislativa che riguarda il popolo sovrano. Da questo punto di vista, si tratta di definire proprio un algoritmo che consenta al corpo sovrano di organizzare se stesso in modo che l’amministrazione dello Stato sia il riflesso di tale organizzazione: per questo compito la funzione di garantire l’organizzazione funzionale per cui il potere esecutivo sia immagine di quello legislativo è assolto dall’organo burocratico, che infatti costituisce una vera e propria manifestazione di tale vincolo la cui resa estrinseca è in funzione dell’organizzazione del potere insita alla funzione legislativa del corpo del sovrano . Possiamo concludere pertanto che la presenza stessa dell’apparato burocratico, inteso come ramificazione del potere centrale, consenta di attuare pienamente il disegno organicista della forma di governo dal momento che la configurazione del contenuto dell’attività legislativa del corpo sovrano corrisponde perfettamente al contenuto della configurazione, cioé all’organizzazione del potere esecutivo quando quest’ultimo tramite questa identità di struttura, diviene la proiezione del sovrano nell’apparato dell’amministrazione pubblica tramite la burocrazia.
Un altro importante aspetto riguarda la selezione della classe burocratica: se come ribadito, tale struttura è funzionale al raccordo tra autorità centrale da una parte, in cui si sostanzia l’amministrazione pubblica dello Stato, di cui il monarca è però solo l’espressione estrinseca, e l’organizzazione del corpo sovrano dall’altra, allora, è necessario che la dimensione potenziale della connessione tra il legislatore e l’oggetto di legislazione, cioè la legge dello Stato, si realizzi in una realtà concreta che non sia più espressione della ristretta cerchia del potere centrale, come avveniva nella società feudale, ma rifletta l’avvenuto mutamento della prospettiva organicistica in cui la legge del diritto naturale si elevava al rango di principio cardine ordinatore dell’amministrazione statale. Per questa ragione, i funzionari pubblici, sebbene rappresentino un modello di integrità morale e costituiscano il governo del principio razionale, non possono venire selezionati all’interno delle briglia irregimentate della nobiltà o del clero, ma devono essere comunque espressione del corpo del sovrano e quindi provenire, per quanto riguarda l’estrazione sociale, dal ceto popolare.
Per quanto fatto emergere la burocrazia rappresenta certamente il punto di equilibrio tra le due istituzioni universali di papato e impero, in grado di ereditarne elementi distintivi come il sostanziale carattere accentrante dell’amministrazione, che è una prerogativa del potere temporale, e la struttura gerarchica nonché il modello di moralità che impartisca direttive al costume della società, che invece è riferimento dell’autorità spirituale. Al tempo stesso, però, la burocrazia risulta costituire anche una sintesi originale con tutte le opportune divergenze dalle precedenti istituzioni in quanto l’amministrazione non si presenta ristretta, come lo era per l’impero della società feudale, ma delegata in maniera capillare, mentre le figure dei funzionari, sebbene ricalchino il paradigma di superiorità e alterità che era un tratto tipico del distacco dei membri del clero dalla mondanità secolare, costituiscono invece una espressione endogena della realtà del ceto popolare, sia essa pure sovraordinata rispetto alle varie categorie e corporazioni.
D’altra parte la tecnostruttura degli apparati burocratici e dei suoi funzionari non costituiscono solamente l’assetto organizzativo sistematico dell’amministrazione dello Stato. La burocrazia trae il proprio principio fondativo dal razionalismo che individua nella ragione lo scopo del perseguimento del destino dell’uomo. Pertanto la burocrazia divenne il modo materiale precipuo in cui le idee venivano tradotte e attivate nella vita sociale tentando di collocare la ragione non nella coscienza individuale bensì nel sistema statale esistente. Per questo si può pensare che il processo di razionalizzazione della società facesse leva sulla struttura che costituiva lo stampo rigido nel quale veniva esplicata l’azione umana e in tale accezione la burocrazia rappresenta il governo del principio razionale.
L’importante ruolo della cultura è quindi comprensibile anche perché nella storia moderna la realizzazione di un ideale di razionalizzazione della società all’interno delle grandi organizzazioni di potere, quali lo Stato, la Chiesa o di un partito politico veniva affidato all’efficienza della macchina statale, e quindi della amministrazione burocratica, che al tempo stesso mitigava le spinte centralistiche di un’organizzazione di potere a scapito di un’altra ed esercitava di rimando, quindi, la funzione fondamentale di scardinare il connubio illecito tra l’apparato secolare e l’autorità morale. Questo ruolo di intermediazione critica viene meno proprio sia quando le istanze della cultura e con esso il principio di razionalità delle burocrazie si piegano alla giustificazione dei compromessi di potere che determinano una indebita sovrapposizione tra questi due ambiti di potere, che per natura sono invece distinti e separati tra loro. Allora la cultura e la ragione quale ideale di organizzazione dello Stato, perdono il ruolo nevralgico di contrappeso etico e politico di una civiltà, divenendo solamente un collante ideologico tra i suddetti apparati ( come non a caso fu nel periodo fascista). Si verifica di colpo un mutamento qualitativo nella forma di governo che si accompagna anche ad un sintomatico livellamento generale della società. Tale processo inesorabilmente degenera e imbarbarisce la sostanza etica di uno Stato in direzione della frammentazione del particolarismo dei singoli, fino a quando la stessa sfera particolare dell’individuo assurge a connotato “universalizzante” e “totalizzante” per la civiltà intera, mentre si accentuano le diseguaglianze e le sperequazioni tra le classi sociali con conseguente indebolimento del ceto produttivo. Con ciò vengono anche svuotandosi di significato le istituzioni civili e politiche dello Stato, da cui scaturiva l’efficienza e gli ideali di buona condotta dei funzionari. Le istituzioni vengono ridotte a meri simboli apologetici del potere della ristretta classe dominante, che intanto è divenuta egemone nell’esercizio irrefrenabile delle proprie prerogative, sopratutto di natura economica. A quel punto, in risposta allo stato generale di decadenza, accadono solitamente quei fenomeni turbolenti di rivolgimento sociale delle masse che segnano il prorompere di forze anti-democratiche come fu il regime fascista.
Questo è ciò che precede l’utilizzo della cultura a mezzo propagandistico così come lo si osserva nei regimi autoritari, ovvero la fase antecedente a quella in cui la cultura viene concepita come una ideologia per le masse.
Quindi l’intrinseco legame tra una nozione positivista di cultura, intesa come manifestazione in ambito collettivo della coscienza individuale, e la precipua attuazione di questo ideale nelle tecnostrutture dello Stato, costituirebbe il reale motivo che spiegherebbe il perché la concrezione del potere, che si verifica tipicamente nei regimi politici autoritari, non avendo altro contrappeso oltre se stesso, abbia la necessità di perpetrare quell’originario dinamismo delle proprie strutture proprio attraverso la riproposizione di una dialettica della contrapposizione che si manifestava prima tra il potere temporale e quello spirituale. Risulta a questo punto più chiaro dirimere la controversia della propaganda di matrice politica: di fatto si mira, tramite l’ausilio di un organo interno allo stesso Stato, al reclutamento del consenso delle masse mediante uno schema ideologico che non può che essere, quindi, duale. Infatti da una parte si fa leva sulla rivalutazione del folklore, che involge inevitabilmente anche la dimensione della religiosità popolare, e sulla diffusa insofferenza verso le propaggini statali e parastatali dell’amministrazione del potere centrale, dall’altra parte, in direzione opposta e complementare, indirizzando la discussione dell’opinione pubblica sui valori più tipicamente irredentisti del senso di appartenenza nazionale, connotando di un senso etico i caratteri organizzativi dell’istituzione civile . Per questa ragione, ad esempio, anche la famosa triade “Dio, patria, famiglia” non rappresenterebbe meramente lo slogan iconico della ideologia sciovinista e statalista, né, come comunemente si ritiene, il luogo magmatico dove si inscena la catarsi di una psicologia reazionaria o l’esaltazione devota di una compagine sociale specificamente di destra, ma è necessariamente anche un’opportunità politica da rivendicare da ogni soggetto eticamente proattivo nel disegno civile o nell’architettura istituzionale di una democrazia liberale affinché non venga lasciato a forze demagogiche il vessillo di tali valori fondamentali.
